Федерализм по-русски: объединяй и властвуй

16 лет назад в России были созданы федеральные округа, но тематика укрупнения и консолидации российских регионов продолжает будоражить умы высших государственных чиновников.

13 мая 2000 года президент Владимир Путин подписал указ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Этот нормативно-правовой акт вводил в России ранее не существовавшую категорию – федеральный округ, ставший с тех пор одним из элементов так много критикуемой в наше время вертикали власти. Заложенная Путиным тенденция к укрупнению во имя лучшей управляемости нашла в дальнейшем своё выражение в слиянии некоторых регионов. Причем идея укрупнения субъектов федерации актуальна на самом высоком уровне и сейчас, однако среди экспертного сообщества отношение к ней довольно неоднозначное.

Внутриполитическая ситуация в России к концу 1990-х была крайне тяжелой. На фоне то и дело сотрясавших Россию экономических катастроф, слабости центральной власти и боевых действий на Кавказе часть российских регионов, в особенности национальные республики, захотели больше самостоятельности. Несмотря на подписанный в 1992 году Федеративный договор, а также распределение полномочий федерации с самым строптивым её субъектом – Татарстаном, хаос внутриполитической жизни и развал системы госуправления подталкивал регионы к обособлению от центра. Некоторые из них к окончанию второго президентского срока Ельцина перестали уплачивать налоги в государственную казну, а уже упомянутый Татарстан прекратил отправку призывников в российскую армию. В очередной раз страна стояла на грани распада.

Новому президенту для укрепления федеральной власти на местах нужен был механизм контроля за их деятельностью. Таковой стала система из семи федеральных округов, в каждом из которых находился ответственный исключительно перед президентом его личный представитель, ставший своеобразным «контролером» деятельности губернаторов и чиновников на местах. Несмотря на то, что федеральные округа не являются частью федерального устройства страны, а сами полпреды не входят в состав исполнительной власти на местах, личные представители главы государства получили довольно широкие полномочия. В частности, им позволили пользоваться техническими и процедурными возможностями ФСБ, милиции, налоговой службы. Помимо этого, полпред был наделен правом вносить предложения о приостановке нормативно-правовых актов субъектов в том случае, если они каким-либо образом противоречили федеральному законодательству и Конституции.

На первых порах большую часть работы полпредов занимало приведение регионального законодательства к общефедеральному. За время ельцинской «свободы» субъекты успели накопить огромное количество законодательных актов, идущих в противоречие с общероссийскими законами. Сделать это Москва приказала за довольно сжатые сроки – шесть месяцев. Помимо этого, в администрации президента, членами которого являются полпреды, разработали специальные критерии ответственности чиновников на местах за нарушение федерального законодательства. В дополнении к этому, представители президента в тесной кооперации с центром поводили антикоррупционные кампании против наиболее погрязших в коррупции местных чиновников, мониторили информационную среду на предмет наличия статей и передач, отражающих позицию центра по усилению координации федерации и её субъектов. Контролировали полпреды и спецслужбы, предотвращая попытки глав субъектов создать собственные силовые службы. В целом работа шла успешно. Правда, Чечня здесь, как известно, пошла своим путем, а полномочный представитель президента Дмитрий Козак на президента Чечни никакого влияния не имел.

Но в целом институт полномочных представителей и федеральные округа позволили предотвратить дальнейшую дезинтеграцию России и укрепили власть федерального центра на местах. Полпреды стали, как говорили на Руси, «государевыми глазами и ушами». Несомненно, что появление уполномоченных представителей главы федерации оказало отрезвляющее воздействие на окончательно распоясавшиеся во времена «вольницы» девяностых региональные политические элиты.

Однако на этом метаморфозы российского федерализма в сторону укрепления властной вертикали Москвы не завершились. Другим этапом здесь стала отмена губернаторских выборов в 2005 году. С тех пор главы субъектов РФ стали назначаться по представлению главы государства. В то же время начался процесс укрупнения регионов. В частности, были объединены Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Камчатская область и Корякская автономный округ, и другие регионы. В результате к 2008 году количество субъектов РФ сократилось с 89 до 83-х, прекратили существование большинство автономных округов. Их присоединение к более развитым соседним областям было вполне оправдано, поскольку никакого политического и социально-экономического смысла в их существовании не было, а местная элита на своих «кормлениях» тотально погрязла в коррупции.

***

На этом перекройка внутреннего устройства РФ на время завершилась. Но, кажется, спокойствию в этой гавани скоро придет конец. Связано это с недавним предложением спикера Совета Федерации Валентины Матвиенко инициировать новый этап объединения регионов. «Я сторонник перекройки карты регионального плана. Есть субъекты Федерации, которые точно нежизнеспособны самостоятельно в силу объективных причин, а не потому, что там плохие губернаторы», – сказала она. По её словам, объединение регионов позволит повысить качество жизни  в недостаточно развитых регионах. «Здесь много вопросов, которые назрели, и главное – пришло время для этого: в стране стабильная политическая и социальная обстановка, мы можем сегодня себе позволить провести те реформы, которые повысят качество управления, а соответственно – уровень экономического и социального развития, а главное – качество жизни людей», – констатировала Матвиенко.

Какие именно планируется объединять регионы, спикер Совфеда не упомянула. Однако спустя некоторое время за неё это сделал брянский сенатор Сергей Калашников. По его словам, верхняя палата парламента предложила Кремлю создать несколько суперсубъектов. Первый из них может появиться на базе Смоленской, Калужской, Брянской и Орловской областей. Второй будет создан из Воронежской, Липецкой и Рязанской. Планируется интегрировать друг с другом и некоторые национальные республики Поволжья – Чувашия, Марий Эл и Мордовия, а также дальневосточные регионы – Амурская, Еврейская автономная область, а также Хабаровский край. И если раньше, в первую волну объединения, в более крупные регионы интегрировали субъекты, которые смогли выбить себе автономию во времена внутриполитической нестабильности девяностых, то теперь центр хочет интегрировать регионы, в целесообразности которых никогда ранее сомнений не высказывалось. Всё-таки всевозможные Усть-Ордынские, Агинские и прочие автономные округа не идут ни в какое сравнение с социально-экономическим развитием и потенциалом Брянской, Калужской, Воронежской и других предполагаемых к объединению областей.

Более того, некоторые из этих регионов существуют на карте России уже несколько столетий. Взять, к примеру, Смоленская область – эта губерния была основана еще в 1708 году. Воронежская берет своё начало с 1725 года, А Калужская и Рязанская – с конца XVIII века. Остальные же регионы были созданы еще до Великой Отечественной войны, разве что Амурская область появилась на карте СССР лишь в 1948 году, но сути это не меняет. Ликвидировать хотят «старичков» с уже устоявшейся хозяйственно-экономической системой, пережившей десятилетия, а то и столетия непростого социально-экономического и политического развития России.

При этом если посмотреть на уровень благосостояния регионов планируемых к слиянию регионов, то можно отметить, что между некоторыми из них есть довольно серьезная пропасть в экономическом развитии. Например, Воронежская область среди планируемой к объединению троицы Воронеж-Липецк-Рязань серьезно опережает двух других по размеру внутреннего регионального продукта. Воронеж находятся здесь на 24 месте по России, тогда как Липецк и Рязань на 38-м и 49-м соответственно. Получается, что с созданием одного региона из трех Воронежская область должна будет поделиться своим благосостоянием с менее развитыми соседями, что вряд ли обрадует как население, так и элиту, и чиновничий корпус региона, руководит которым один из самых влиятельных членов губернаторского корпуса бывший глава Минсельхоза Олег Гордеев.

Вряд ли обрадуются слиянию и менее развитые в экономическом отношении регионы. Чиновники последних, впрочем, скорее всего, будут заботиться исключительно о своем положении, ведь присоединение их субъекта к более экономически развитому региону несет в себе риски потери рычагов влияния на социально-экономические процессы в своем субъекте. Поэтому, с одной стороны, получаем недовольство более развитых в экономическом плане регионов, которые не захотят вешать себе на шею обузу, тем более в условиях экономического кризиса. А с другой чиновничий корпус регионов-«бедняков», где местная элита также в какой-то степени может пойти на сопротивление федеральному центру, который вред ли будет гарантировать местным чиновникам неприкосновенность их положения в новой системе региональных раскладов.

***

Опрошенные «Колоколом России» эксперты довольно неоднозначно оценивают новую инициативу главы Совфеда. Так, по мнению директора Центра политических исследований Финансового университета Павла Салина, предложение Матвиенко напрямую связано с общим ухудшением социально-экономической ситуации в стране.

Колокол России: Матвиенко предложила вспомнить практику начала нулевых и вновь укрупнять регионы – в Центральной России, Поволжье и других частях страны. Как, по-вашему, зачем это нужно, имеет ли это смысл сейчас и чего хочет добиться федеральный центр?

Павел Салин: Причина проста – в стране экономический кризис. В «нулевые» годы была распространена схема, когда потребности регионов покрывались за счет трансфертов из федерального центра. Москва собирала деньги из регионов, а затем перераспределяла их между ними. И денег тогда, в принципе, хватало. Где-то с начала «десятых» годов стало ясно, что прежняя ситуация невозможна, и федеральный центр начал сбрасывать свои обязательства, прежде всего по исполнению майских указов Владимира Путина, на субъекты. Денег в регионах при этом больше не становилось. Подобная сознательная политика центра в последние 5 лет вызывает растущее недовольство региональных элит, особенно в субъектах-реципиентах, которые понимают, что в условиях хронического недостатка финансов от них требуют невыполнимого, делая, соответственно, крайними за провалы.

Сейчас центру нужно срочно что-то предпринимать. Возвращаться к прежней практике невозможно, так как экономическая ситуация этого не позволяет. Поэтому решили вернуться к озвученной еще полтора года назад идее – взять регион-донор в качестве ядра и вокруг него консолидировать несколько реципиентов, чтобы этот донор за свой счет содержал «нахлебника» вместо федерального бюджета. Тогда это предложение было озвучено, но довольно быстро ушло затем на периферию, и про него забыли. Вернуться к этой идее власти заставил намечающийся после думских выборов серьезный пересмотр бюджетных расходов. И одним из элементов перемен в бюджетной политике будет как раз пересмотр дотаций регионам. Москве, с одной стороны, необходимо идти по этому пути из-за кризисных явлений в экономике. С другой стороны, нужно минимизировать недовольство региональных элит, перенаправив их претензии в сторону региона-донора. В любом случае, я думаю, что объединение если не де-юре, посредством лишения регионов статуса субъекта федерации, то де-факто точно состоится. Скорее всего, экономические макрорегионы как результат этих интеграционных процессов будут созданы уже к концу этого десятилетия.

КР: Согласятся ли регионы-доноры на этот шаг? Возможно ли сопротивление региональных элит богатых субъектов политике Кремля, ведь объединение с более бедными областями, очевидно, может ударить по их благосостоянию? Делиться ведь никому не хочется.

П.С.: Думаю, что какое-то сопротивление будет. Но давление центра будет гораздо жестче, чем в нулевые годы. В то время, когда была первая волна объединений регионов, планировалось объединять больше субъектов, учитывая географические и экономические факторы. К примеру, намеревались интегрировать Адыгею и Краснодарский край. Однако инициаторы этих процессов столкнулись с жестким сопротивлением местных элит, решив некоторые из проектов объединений заморозить. Сейчас давление Кремля будет гораздо более жестким, поэтому местные власти, конечно, могут посопротивляться, но вряд ли достигнут в этом успехов. Да, вполне вероятно, что это приведет к снижению уровня жизни в регионах-донорах, но, как я уже сказал, долго губернаторы сопротивляться воле Кремля не смогут.

КР: Как вы считаете, может ли Федерация «под шумок» этого процесса пойти на ликвидацию национальных республик? К примеру, есть разговоры о создании одного субъекта на базе Чувашии, Мордовии и Марий Эл, не первый год также поговаривают о возможном слиянии Иркутской области и Бурятии.

П.С.: В данном случае нужно смотреть ситуацию по каждой республике отдельно, но это однозначно вызовет сильное сопротивление местных национальных элит. Чем нацреспублики отличаются от прочих регионов России? Там существуют формальные и неформальные квоты на представителей титульного этноса в органах власти. Типичный пример – Тыва, где русские занимают лишь восемь процентов должностей. По сути говоря, в республиках РФ процветает этнократия. И если произойдет объединение, то этой этнократии придется потесниться, она потеряет значительную часть своих позиций, политического и экономического влияния. Поэтому, хочу повториться, объединение будет носить экономический, а не юридический характер. То есть формально независимость объединяемых регионов сохранится, а это будет означать, что в органах госвласти нацреспублик эти квоты также сохранятся.

В свою очередь, руководитель Института региональных проблем Дмитрий Журавлев подчеркивает, что авторы инициативы ставят перед собой целью не создание своеобразных макроэкономических регионов, а пресловутое перераспределение доходов от богатых к бедным. «Смысл здесь – не интеграция экономик обоих регионов для дальнейшего укрепления экономической мощи каждого из них, а в уменьшении пропасти в доходах между более богатым и бедным, уменьшение неравенства двух субъектов. По сути говоря, проблемы менее богатых будут решаться не за счет федерального бюджета, а за счет более благосостоятельных соседей. Ведь если объединить, условно говоря, богатую и бедные области, то общих доходов нового сверхрегиона хватит на социальные выплаты жителям региона-реципиента», – констатировал эксперт.

***

В любом случае, подходить к созданию новых «мегарегионов» необходимо с позиций тщательно продуманной и внятно сформулированной социально-экономической и национальной политики. Во всех иных случаях объединение субъектов федерации может нанести лишь вред регионам, которые и так в условиях кризиса столкнулись с массой проблем.

Иван Прошкин