Новая Дума: от бешеного принтера к задумчивому компьютеру

В Госдуме формируется новый демократический централизм, основанный на дискуссии, дисциплине и интересах народа, которые представляют депутаты.

Центр содействия законотворчеству фонда ИСЭПИ (Института социально-экономических и политических исследований) подготовил доклад под названием «Рейтинг законотворцев. Содержательные и партийные тренды первой сессии Госдумы VII созыва», позволяющий проследить любопытные изменения в работе главного органа российской законодательной власти.

Замедление темпов и объёмов законотворчества

Главным статистическим трендом первой сессии Госдумы VII созыва стало замедление объёмов и темпов законотворчества в целом и депутатского – в особенности. Это следствие новых требований к качеству законопроектной работы нового созыва депутатов, представленных спикером Вячеславом Володиным, о чем ранее писал «Колокол России». В частности, недавно председатель ГД предложил каждый законопроект принимать последовательно и обстоятельно в каждом чтении, а не после первого сразу во втором и третьем чтениях, как часто бывало раньше. Доля подобных случаев от общего числа принятых законов составила 50,9%, что лишь ненамного ниже показателя последней сессии Госдумы прошлого созыва, когда депутаты торопились выполнить законодательный план до начала предвыборных партийных съездов (56,9%). В этом году, вероятно, такая практика прекратится.

В докладе отмечается, что депутаты стали авторами около 40% законодательных инициатив, поступивших в нижнюю палату парламента за период с 19 сентября по 21 декабря 2016 года (133 законопроекта, внесённых депутатами самостоятельно или совместно с членами СФ либо региональными заксобраниями, из 330 всего поступивших законопроектов). В прошлом созыве доля депутатских законопроектов обычно составляла около половины или больше: так, осенью 2015 года депутаты подготовили 350 законопроектов из 714 внесённых (49%), в заключительную предвыборную сессию весной 2016 года – 471 законопроект из 880 (53,5%).

Соответственно, уменьшилось и количество документов любого авторства, которые были приняты хотя бы в одном из чтений на осенних заседаниях. Если в первом полугодии 2016 года депутаты одобрили в любом из чтений 294 законопроекта от всех субъектов права законодательной инициативы, то теперь этот показатель снизился на треть и составил 189 законопроектов.

Первые итоги работы Госдумы нового созыва показывают, что парламентарии из разных фракций в целом поддержали линию на более тщательную проработку своих законодательных инициатив, их предварительное обсуждение на площадке фракций – вместо стремления только к количественным показателям активности и подчас злоупотребления правом закинициативы в PR-целях.

Таким образом, жесткие дисциплинарные меры Володина, значительное обновление и интеллектуализация депутатского состава сделали свое дело – «бешеный принтер», как журналисты окрестили процесс штамповки малообсуждаемых и зачастую непопулярных в народе законов, встал и задумался. Парламентарии теперь готовят законопроекты тщательнее и подробно обсуждают их во фракциях и в профильных комитетах, после чего многие из них заворачиваются уже на раннем этапе. Отсюда и такая статистика.

Из-за детального рассмотрения законы принимаются в целом медленнее, их принимается меньше количественно за те же временные рамки. При этом правительственные законопроекты, как и президентские, по традиции имеют приоритетный характер и рассматриваются в первую очередь, а инициативы самих депутатов находятся во второй очереди обсуждения и в условиях возросшей продолжительности парламентских слушаний чаще переносятся на следующие заседания из-за нехватки времени.

На замедлении темпов законотворчества также сказалось выстраивание «Единой Россией», доминирующей в Думе, практики регулярных заседаний фракции с участием премьер-министра, ключевых министров и их замов. Новый формат, как и более тесная работа обновлённых комитетов Госдумы с профильными регуляторами, может облегчить депутатам правящей партии включение собственных инициатив в текст правительственных законопроектов ещё на стадии их разработки или уточнения ко 2-му чтению.

Законодательную инициативу перехватывает правительство

Но есть на этом фоне и тревожная тенденция – исполнительная власть потихонечку становится главным законотворцем в стране. Так, в первую сессию Госдумы VII созыва в числе ПРИНЯТЫХ законопроектов хотя бы в одном из чтений резко выросла доля правительственных инициатив (с 41% до 71%), а доля принятых депутатских законопроектов снизилась с рекордных 46% в предвыборную сессию до 17%.

Из 189 законопроектов, принятых за сессию хотя бы в одном из чтений, доля правительственных составила аж 134 законопроекта. Это почти вдвое выше последних показателей Госдумы прошлого созыва: перед выборами только 41% принятых в любом из чтений законопроектов (121 инициатива) был внесён правительством РФ. Стоит также отметить, что перед последними выборами в Госдуму исполнительная власть уступала парламентариям авторство социально-экономических законопроектов, подготовленных ведомствами (их доля составляла 46%), но сейчас явно просматривается обратный тренд.

Примерно на таком же уровне находится и количественный депутатский вклад в поправки 2-го чтения к двум ключевым бюджетным законопроектам – о корректировке бюджета текущего 2016 года и о проекте бюджета на 2017-2019 гг. Среди принятых и учтённых поправок в бюджет-2016 доля депутатских инициатив составила почти 21% (14 из 67 поправок, утверждённых во 2-м чтении). Результативных поправок депутатов в проект бюджета на 2017-2019 гг. оказалось 23% (70 из 304 поправок, учтённых во 2-м чтении).

Пока еще сложно утверждать, что это – новая тенденция или специфика стартовой сессии. Точнее мы поймем это в весеннюю сессию 2017 года, которая будет «первой полноценной» для новой Думы. Однако такой дисбаланс по доле принимаемых законопроектов, в любом случае, не может не вызывать беспокойство. Все-таки законодательная власть должна оставаться главным законодателем, а если ее на этом поприще потеснит правительство, норовящее убрать все соцгарантии и проводящее экономическую политику явно не в интересах народа, тогда – жди беды. Нельзя же просто взять и проигнорировать пресловутое разделение полномочий между властями – главную «фишку» российской так называемой «суверенной демократии»?

Незакрытые слабые места

В ходе первой сессии депутатам нового созыва не удалось полностью избавиться от сложившейся в прошлые годы практики существенного изменения концепции законопроектов во 2-м чтении, как правило, вследствие ведомственного лоббизма в последние пленарные дни сессии. В отдельных случаях можно говорить о полном изменении смысла законопроекта, одобренного в 1-м чтении, либо о недостаточном соблюдении процедур сбора отзывов и заключений на принципиально новые поправки 2-го чтения.

Наконец, пока не приостановлен процесс «скрытых» изменений статей различных кодексов через законопроекты. Задачам повышения качества нормотворческой деятельности напрямую посвящено 7 новых законопроектов президента РФ, депутатов и сенаторов. Из них вступили в силу только защищённый порядок корректировки норм Гражданского кодекса и президентский закон о новом типе постановлений КС РФ. Ключевой, по экспертной оценке, для повышения прозрачности и предсказуемости законодательного процесса законопроект о защищённом порядке корректировки КоАП РФ был перенесён на 2017 год, хотя негативная практика «скрытых» изменений норм КоАП РФ продолжилась и в Госдуме VII созыва.

Демократический централизм как принцип новой системы Госдумы

В первой поствыборной сессии вполне ожидаемо отмечается рост доли консенсусного голосования, объединяющего все фракции. В ходе 1-х чтений показатель консенсусного голосования осенью-2016 удержался на прежнем уровне около 62%. А в ходе 2-х чтений консолидированная поддержка законопроектов встречается уже вдвое чаще, чем перед выборами – 55,5% принятых законопроектов (раньше этот показатель чаще всего не превышал 40%). Из 26 социально-экономических законов «бюджетного пакета» почти треть (31%) была принята консенсусным голосованием либо голосами трёх парламентских фракций из четырёх.

Не реализовались опасения того, что вследствие появления у «Единой России» конституционного «супербольшинства» (343 мандата) и необходимости для оппозиции реабилитироваться в глазах собственного избирателя в Госдуме VII созыва начнёт ослабевать практика консенсусного голосования всех думских фракций. Наоборот, по итогам осенней сессии Госдумы отмечается рост доли консенсусных законопроектов, за которые голосуют все фракции, включая и КПРФ. Хотя после неудачных для компартии выборов на программном октябрьском Пленуме ЦК КПРФ широко дебатировался вопрос о необходимости перейти к более оппозиционной работе в стенах парламента и чаще задействовать думскую трибуну для демонстрации критической позиции.

В докладе Фонда ИСЭПИ отмечается, что предложения оппозиции стали больше учитываться в ходе комитетской и законотворческой работы, и что имеет место совместное отстаивание фракциями интересов избирателей перед исполнительной властью, несмотря на получение «Единой Россией» конституционного «супербольшинства». Это следствие нового тренда, так же предложенного Володиным – на всестороннее и дискуссионное обсуждение законопроектов. Оппозиции дается больше, чем прежде возможности высказывать свою точку зрения и предложения.

Неслучайно в докладе говорится, что консолидированное протестное голосование КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России» было зафиксировано только против 7 бюджетных законопроектов в 1-м чтении (27%) - и лишь против 1 законопроекта в решающем 2-м чтении (4%). Наиболее конфликтной бюджетной инициативой оказалось решение правительства РФ снова отложить повышенные выплаты неработающим сельским пенсионерам с сельским стажем более 30 лет, даже несмотря на то, что «Единая Россия» во 2-м чтении обязала кабинет министров представить меры по поддержке таких пенсионеров по экономическим результатам первой половины 2017 года (например, о единовременной компенсационной выплате).

В результате самой «бескомпромиссной» фракцией в голосовании по «бюджетному пакету» стала даже не КПРФ, а «Справедливая Россия». У «эсеров» выше доля протестного голосования по «бюджетному пакету» (по 54% в каждом из основных чтений, «против» 14 законов из 26) и наименьший уровень поддержки бюджетных законов (около 23%, «за» только 6 законов). Коммунисты же в 1-х чтениях опротестовали 11 законов (42%), а во 2-х чтениях баланс голосования «за» (около 35% законов) и «против» (32%) у КПРФ и вовсе оказался положительным.

Эксперты Фонда ИСЭПИ добавляют, что такой расклад голосований коррелирует с особенностями позиционирования двух левых партий в течение предвыборной кампании: именно «справедливороссы» вели наиболее агрессивную кампанию критики в адрес исполнительной власти и «Единой России», широко апеллируя к проблематике социальной справедливости.

В целом в России наблюдается формирование нового демократического централизма политической системы, где «супербольшинство» у незыблемой партии власти, при этом другие партии, став частью системы, перестают быть оппозиционными в классическом смысле слова, а встраиваются в своеобразную коалицию, в которой позволительны дискуссии и лоббирование своей позиции.

Но при этом работают главные элементы демократического централизма: подчинение меньшинства большинству, дисциплина и ориентация на центр – президентскую власть. Если в Советском Союзе применялся коммунистический принцип демократического централизма, то в этом созыве Госдумы формируется демцентрализм по новому принципу – национально-государственному. Более отчетливо сформировалась структура народовластия: народ – парламент – президент (исполнительная власть). В этой структуре парламент становится именно представительским органом, который представляет своих избирателей (народ) во власти. До этого депутаты представляли большей частью кого-угодно – олигархов, верхушку партии власти, финансово-промышленные группы и прочие группы влияния – но только не народ. Таков тренд, заданный новым руководством Госдумы.

Если система будет работать правильно в новом заданном формате, то у Госдумы должно возникнуть больше противоречий с правительством. Хотя бы потому, что, исходя из настроения народа, его представители должны  занимать государственно-патриотическую позицию и ориентироваться на выполнение социальных нужд. Тогда как правительство занимает буржуазно-либеральную позицию и ориентируется на удовлетворение интересов финансовых кругов и олигархии топливно-энергетического комплекса.  

Поэтому исполнительная власть ни в коем случае не должна оставаться главным законотворцем и лоббистом собственных бюджетных интересов. Законодательная инициатива должна полностью быть в руках депутатов. Пойдет ли Госдума на столь радикальный шаг, сложно сказать. Но она просто обязана ликвидировать противоречие, когда народ поддерживает президента, а правительство – финансово-промышленных компрадоров, которые проводят антинародный курс. Это противоречие на основе нового демократического централизма должно быть ликвидировано до новых президентских выборов.

Иван Ваганов